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Ce que l'écologie fait à la politique - La responsabilité de l'Etat en matière environnementale, fiction ou réalité ?

Depuis un demi-siècle, l’écologie a modifié en profondeur l’arène politique dans le monde. Elle l’irrigue, la contourne, s’y confronte. Qu'en est-il de la responsabilité de l'Etat français en la matière ?


La question environnementale relève d’une prise de conscience générale extrêmement récente. En France, le prestige d’un code n'est accordé au droit de l'environnement qu’au nouveau millénaire. Toutefois, cette nouvelle branche du droit fait aussi l’objet d’une charte qui, à la faveur de la révision constitutionnelle du 1er mars 2005, s’est vue intégrée au bloc constitutionnel. Depuis, chacun a le droit de vivre dans un environnement respectueux des équilibres naturels. Cela implique que toute personne a le droit d’accéder aux informations sur l’environnement détenues par les autorités et de participer à l’élaboration des décisions publiques sur l’environnement, au visa de l’article 7 de la présente charte.

Ces droits s’accompagnent de devoirs. L’article 3 dispose ainsi que chacun doit prévenir ou limiter les conséquences des atteintes qu'il peut porter à l’environnement. L’article 4 prévoit même la possibilité de sanctionner un manquement à ces obligations “éco-responsables”, avançant que “toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi”.

Pour autant, il faut attendre la pire marée noire qu'ait connue la France pour que soit reconnue la notion de « préjudice écologique » (Crim, 25 sept. 2012, n°10-82.938). Ce préjudice inédit trouve sa place dans le Code civil en 2016, suite à l'adoption d'une loi dite « biodiversité ».  Si le Code civil régit en principe les rapports entre particuliers, le législateur ouvre l'action en réparation du préjudice écologique à « toute personne ayant qualité et intérêt à agir, y compris les personnes publics. Et, à l'inverse, en vertu de l'article 1247 du cv, « toute personne responsable d’un préjudice écologique est tenue de le réparer ».

Désormais, cette exigence de protection de l’environnement s'impose à l'ensemble de l’administration dans de très nombreux on domaines d'action. En ce sens, le juge administratif est amené à trancher un nombre croissant de litiges portant sur des décisions administratives ayant une incidence sur l'environnement. C'est notamment le cas dans un arrêt dit « Ville de Saint-Quentin », rendu par le Conseil d’État, le 12 juil. 1969. En l’espèce, une commune adresse une requête à la Haute-juridiction tendant à l’annulation d’un jugement par lequel les juges du fond l'ont déclarée responsable de dommages causés à l’encontre de sociétés et fédérations d’associations de pêche, par la pollution des eaux de la Somme et de celles des canaux alimentés par cette rivière. Toutefois, si la commune a bien été jugée responsable de dommages, le Conseil d’État a considéré que “la perte de richesse biologique” des eaux ne pouvait par elle-même ouvrir droit à réparation. Pour condamner la requérante, la Haute-juridiction retient seulement une perte d’adhérents au sein des fédérations départementales d’associations de pêche, consécutive de la pollution des eaux de la rivière, comme préjudice indemnisable.


Avant 2012, le juge a pu refuser de reconnaître un préjudice écologique, notamment lorsque ce préjudice n'était pas causé à un justiciable, mais aux éléments naturels. C'est par exemple le cas dans un arrêt dit « Ville de Saint-Quentin », rendu par le Conseil d’État, le 12 juil. 1969. En l’espèce, une commune adresse une requête à la Haute-juridiction tendant à l’annulation d’un jugement par lequel les juges du fond l’ont déclarée responsable de dommages causés à l’encontre de sociétés et fédérations d’associations de pêche, par la pollution des eaux de la Somme et de celles des canaux alimentés par cette rivière. Toutefois, si la commune a bien été jugée responsable de dommages, le Conseil d’État a considéré que “la perte de richesse biologique” des eaux ne pouvaient par eux-mêmes ouvrir droit à réparation. Pour condamner la requérante, la Haute-juridiction retient seulement une perte d’adhérents au sein des fédérations départementales d’associations de pêche, consécutive de la pollution des eaux de la rivière, comme préjudice indemnisable. 

Cette réticence du juge à permettre l’indemnisation d’un dommage causé directement à la nature s'inscrit dans le cadre d'un débat qui peine encore à être tranché en France : celui de savoir s'il faut reconnaître une personnalité juridique à la Nature, ou de certains de ses éléments. Ironiquement, on doit beaucoup en la matière à la fameuse tragédie de 2012, dites « affaire Erika ». En effet, en reconnaissant le préjudice écologique, la cour criminelle de la Cour de cassation, chargée de l'affaire, admet une certaine responsabilité de chacun envers l'environnement. Toutefois, encore à ce jour, la Nature ne bénéficie pas de la personnalité juridique à proprement parlé, mais plutôt d'une certaine personnification. Il n'en demeure pas moins que, depuis l'affaire Erika, des associations sont désormais recevables à agir en justice au nom de l'environnement. Ainsi, sur le fondement du préjudice écologique, il est possible d'obtenir une indemnisation au bénéfice de la nature, pour un préjudice subi par la nature."

La loi du 8 août 2016 vient consacrer cette jurisprudence, mais aussi renforcer le rôle des associations dans la représentation en justice des intérêts écologiques. Depuis, ces dernières, ainsi que les collectivités, s'en prévalent devant le juge administratif pour demander réparation de préjudices écologiques imputables à l'État lui-même.

Par son jugement du 3 février 2021, le Tribunal administratif de Paris saute le pas et admet la recevabilité de ces actions sur le fondement des articles 1246 et 1247 du Code civil. Il s'agissait d'un recours de plein contentieux introduit par Greenpeace  France, Notre affaire à tous et Oxfam France, et visant à reconnaître la responsabilité de l'État pour préjudice écologique causé par le non-respect de ses objectifs en matière de gaz à effet de serre. En examinant la recevabilité du recours, le juge administratif considère que « les associations qui ont pour objet statutaire la protection de la nature et la défense de l'environnement ont qualité pour introduire devant la juridiction administrative un recours tendant à la réparation du préjudice écologique » (cons. N°11). Dès lors, ce dernier réaffirme, au visa du Code civil, la possibilité d'introduire une action en réparation du préjudice écologique devant le juge administratif. Après tout, l'article 1247 dispose bien que « toute personne responsable d'un préjudice écologique est tenue de le réparer ».

Par son jugement rendu le 14 octobre 2021, le tribunal se déclare dans un premier temps compétent pour juger si le préjudice né du dépassement du budget carbone perdure et s'il a fait l'objet de mesures de réparation à la date du jugement. Toutefois, la juridiction de première instance estime qu'il ne lui appartient pas de se prononcer, comme le demandaient les associations requérantes, sur le caractère suffisant de ces mesures susceptibles de permettre d'atteindre l'objectif de réduction de 40% des gaz à effet de serre d'ici à 2030 par rapport à 1990. Par contre, le tribunal constate que, à la date du jugement, le préjudice perdure à hauteur de 15 millions de tonnes d'équivalent dioxyde de carbone. Dès lors, la juridiction enjoint le gouvernement à prendre toutes les mesures de nature à réparer le préjudice constaté. Il précise que la nature de ces mesures relève de la libre appréciation de ce dernier, mais assortit la réparation du préjudice d'un délai assez bref, de sorte à prévenir l'aggravation des dommages en cause. Ainsi, la réparation du préjudice devait être effective au 1er décembre 2022.

Cependant, le 14 juin 2023, les organisations requérantes demandent au tribunal administratif de Paris de prononcer une astreinte financière de 1,1 milliard d'euros envers l'État, estimant que ce dernier n'a pas pris toutes les mesures nécessaires pour réparer son préjudice écologique.

En décembre 2018, la ville de Grande-Synthe, menacée par la montée des eaux, a initié une procédure annexe à celle de l’Affaire du Siècle en déposant un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État. L'affaire de Grande-Synthe a traversé plusieurs étapes judiciaires avec différentes décisions du Conseil d'État. En novembre 2020, une première décision a ordonné des mesures pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. En juillet 2021, une autre décision a enjoint au gouvernement de prendre des mesures supplémentaires avant le 31 mars 2022. En mai 2023, le Conseil d'État constate l'inexécution de ces mesures et impose de nouvelles actions d'ici au 30 juin 2024.

L’affaire Grande Synthe, ainsi que celle de l’Affaire du siècle, s'inscrivent dans un mouvement plus général de multiplication des contentieux climatiques, devant le prétoire du Monde, dont un certain nombre ont consacré une obligation de résultat pour l’État d’adopter des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre conformes aux objectifs consentis dans les traités climatiques. En effet, "l’éco-responsabilité” des États est notamment mise en cause au visa de textes européens et internationaux. Il revient alors au juge d'en préciser les modalités et surtout la portée plus ou moins directe en droit interne. Ainsi, au regard de la directive européenne du 30 novembre 2009, interdisant le recours à des méthodes de capture massive ou non sélective, le Conseil d’État a annulé plusieurs arrêtés fixant le nombre d'oiseaux pouvant être capturés entre 2018 et 2020 et validé le refus du gouvernement d'autoriser cette pratique, dans une décision du 28 juin 2021.

Plus qu’au gouvernement, cette exigence de protection de l’environnement s'impose désormais à l'ensemble de l’administration dans de très nombreux domaines d'action, qu’il s’agisse de la lutte contre la pollution engendrée par les activités industrielles, de la protection de la faune et des milieux naturels, ou encore de l’aménagement du territoire dans toutes ses formes (transports, réseaux électriques, grands travaux…). Aussi le juge administratif est-il amené à trancher un nombre croissant de litiges portant sur des décisions administratives ayant une incidence sur l'environnement.


A quelle juridiction s'adresser ?

La compétence du juge administratif en matière de contentieux environnemental n’a pas toujours été une évidence. En effet, lorsque, en 2000, l'ensemble de textes législatifs et réglementaires qui avaient pu être pris en matière environnementale ont été rassemblés au sein d'un code de l'environnement, s’est posée la question de savoir à qui revient la garantie de ce nouveau droit.

Dans un arrêt rendu le 3 octobre 2010, le Conseil d’État reconnaît l’ensemble des droits et devoirs portés par la charte, sa valeur constitutionnelle. 

En outre, la haute-juridiction affirme que ces droits et devoirs s’imposent aussi bien aux particuliers qu’aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif. Depuis, la responsabilité de l’administration peut être mise en cause, non seulement au visa de la charte de l’environnement et du Code de l’environnement, mais également sur le fondement des articles 1246 à 1252 du Code civil, qui prévoient la réparation du préjudice écologique. 

Enfin, le Conseil d’État apporte des précisions sur les modalités d’application de certains articles de la charte de l’environnement, qui sont régulièrement invoqués depuis, dans le cadre des litiges dont le Conseil est saisi. Ainsi, le 26 février 2014, le Conseil d’État applique l’article 1er de la charte — selon lequel, pour rappel, chacun a droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé” — dans le cadre d’un jugement de dispositions réglementaires définissant les mesures à prendre pour protéger la population contre les risques liés à la présence de poussière d’amiante dans l’air à l’intérieur d’immeubles. 


Qui peut agir ?

Concernant les requérants, l’intérêt à agir en matière de contentieux environnemental est assez largement admis par le juge administratif. En effet, ce-dernier est non seulement ouvert à la défense subjective de l’environnement par l’administré, mais aussi - comme vu précédemment - à l’action associative, depuis l’arrêt historique Croix de Seguey-Tivoli de 1906. D’ailleurs, il est courant que des particuliers engagent une action en justice avec le soutien d’une association. En effet, le juge a rapidement admis qu’une association était recevable à contester, par la voie du recours pour excès de pouvoir, toute décision administrative, à la condition que cette-dernière soit susceptible de heurter son objet statutaire. Or, ces dernières établissent librement leur objet statutaire, de sorte qu’il est assez aisé pour une association de protection de l'environnement, avec un minimum d’habileté rédactionnelle, de s’autoriser à contester la plupart des décisions prises dans le domaine de l’environnement, et ce même lorsque la décision en cause à vocation à protéger l’environnement. En effet, le juge a déjà admis le recours d’associations de protection de la nature contre des décisions ayant vocation à protéger justement cette nature, dès lors que l’association jugeait cette décision insuffisamment protectrice. Ainsi, une telle association est recevable à contester la décision de conclure le plan de gestion d’une réserve naturelle. 

L’article L. 142-1 nuance tout de même quelque peu l’intérêt à agir des associations, en nous invitant à distinguer les associations agréées au titre de la protection de l’environnement d’associations non agréée, disposant que “toute association ayant pour objet la protection de la nature et de l’environnement peut engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celle-ci ». Dès lors, l’article exclut les associations n'ayant pas pour objet la protection de l'environnement. Cette distinction n’est pas négligeable en ce que le régime juridique applicable diffère selon que l’association soit agréée ou non. Il est admis que ces dernières puissent introduire un recours en responsabilité pour la défense d'intérêts individuels, tandis que les associations agréées voir leur intérêt à agir présumée pour contester toute décision « ayant un rapport direct avec leur objet et leurs activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l’environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elles bénéficient de l’agrément dès lors que cette décision est intervenue après la date de leur agrément ». 

Toutefois, il arrive que l'objet statutaire des associations agréées soit jugé trop général. Par exemple, le juge administratif a estimé que l’association CAP21, qui a pour objet de “promouvoir les valeurs humanistes et écologistes” n’avait pas intérêt à contester un arrêté ministériel fixant les limites quant à l’utilisation de l’insecticide chlordécone dans la production de fruits et légumes. 

En outre, il arrive que le juge administratif ait une vision de la protection de l’environnement qui ne soit pas aussi large que celle des associations requérantes. La preuve en est la politique des transports qui a des effets incontestables sur l’environnement et qui n’est pourtant généralement pas considérée comme une politique publique environnementale. En la matière, le tribunal de Strasbourg a ainsi jugé que l’association Alsace-Nature, dont l’objet est la protection de la nature et de l’environnement, n’avait pas intérêt à agir contre une décision procédant de la désaffection d’une ligne ferroviaire, car son objet statutaire n’avait pas de rapport avec le transport ferroviaire.

Concernant le régime s’appliquant aux particuliers, l’exigence traditionnelle d'un intérêt à agir n’a pas été remise en cause en droit de l’environnement. On peut tout de même noter que cet intérêt est reconnu aux individus se trouvant à proximité ou dans le voisinage de la mesure contestée ou, plus généralement, susceptibles de façon probable d’être affectés par celle-ci. Par exemple, dans un arrêt rendu le 15 avril 2005, le Conseil d’État a considéré que des requérants situés à 900 mètres d’éoliennes à construire avaient un intérêt à agir, dès lors qu’ils allaient avoir une vue dégagée sur celle-ci.

Outre les personnes privées, les personnes publiques disposent également d’un droit de recours en matière environnementale. En principe, une personne publique a intérêt à contester un acte délivré par une autre personne publique lorsque la décision en cause a une incidence sur les activités dont elle a la charge, en vertu des compétences qui lui ont été attribuées. Pour autant, à l’instar des associations, elles sont en mesure de contester un grand nombre d’actes administratifs relatifs à l’environnement, à la différence que l’association choisit librement son objet statutaire, tandis que les personnes publiques se voient attribuées leurs compétences par le législateur. Ainsi, le tribunal administratif de Lille a jugé, le 15 mars 2016, qu’un syndicat mixte en charge de la gestion des déchets justifie d’un intérêt à agir contre le permis de construire d’un restaurant McDonald's, en ce que la construction de ce-dernier aura une incidence certaine sur l’activité de la déchetterie. 

Quant au champ des actes susceptibles de recours, toute décision administrative peut être contestée depuis une décision du Conseil d’État rendu le 17 février 1950 (CE, 17 fev 1950, Min. de l’Agriculture c/ Dame Lamotte, Lebon, p. 110), confirmée par le Conseil constitutionnel le 9 avril 1196 (CC, 9 avr. 1996, n° 96-373 DC, cons. 85). Depuis, sont aussi bien concernés les actes pris par le gouvernement qu’une enquête publique ou encore une étude d’impact. 


Une indemnisation incertaine

Demeure la question de la réparation du préjudice écologique. Traditionnellement, on distingue deux modalités de réparation d’un préjudice : une réparation pécuniaire, aussi dite par équivalent, et une réparation en nature. Cette-dernière est souvent privilégiée en ce qu’elle invite le responsable du préjudice à résorber le dommage causé de sorte à le faire disparaître ou, dans une moindre mesure, à le réduire. La réparation pécuniaire, quant à elle, accorde à la victime des dommages et intérêts qui dépendent de l’importance du préjudice et de leur réparabilité. Ainsi, elle vise à pallier les limites de la réparation en nature, qui semble privilégiée par le législateur lui-même, notamment au visa de l’article 1249 du Code civil. Ce-dernier dispose que des dommages et intérêts seront versés à la victime du préjudice “en cas d’impossibilité de droit ou de fait ou d’insuffisance des mesures de réparation”. Et l’État ne devrait pas y faire exception à en croire la décision du Conseil d’État dans le cadre de l’affaire “Grande Synthe” comme dans le cadre de "l'Affaire du siècle". Toutefois, il est trop tôt pour apprécier les effets contraignants de l’action en justice engagée sur les trajectoires des politiques climatiques.  En effet, le juge administratif n’a encore prononcé aucune véritable sanction à l’encontre de l’État. Dans les deux affaires, ce dernier s’est pour l'instant contenté d’enjoindre le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour remédier à l’insuffisance de sa politique environnementale. Si dans le cadre de l’Affaire du siècle, les organisations requérantes ont demandé au tribunal administratif de Paris de prononcer une astreinte financière de 1,1 milliard d’euros envers l’État, leur demande n’a pas encore fait l'objet d’un jugement. À ce jour, ce dernier n’a été condamné qu'à verser 1€ symbolique au nom du préjudice moral résultant de ses “carences fautives dans le respect de ses engagements en matière de lutte contre le réchauffement climatique”. D'ailleurs, l’idée de condamner l’État au regard de l’insuffisance de ses mesures prises dans le cadre de sa politique climatique ne fait pas l’unanimité. Si certains estiment que le condamner peut inciter le gouvernement à agir, d’autres s'inquiètent que cela entrave au contraire l’action gouvernementale. 


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